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Economía de aquí y de allá

Cómo lograr la recapitalización del Banco Central

Julio Díaz Por: Julio Díaz 0 Compartir 16 de enero, 2020

La enorme deuda que ostenta el Banco Central de la República Dominicana (BCRD), es una de las principales amenazas para la estabilidad macroeconómica del país. De acuerdo con la Dirección General de Crédito Público, a septiembre de 2019, la deuda del Banco Central ascendía a US$12,064.4 millones, que representa un 28% del total de la deuda pública consolidada del país que hasta ese momento ascendía a US$43,738.1 millones.

Antes de proceder a explicar como sería el proceso más idóneo para la recapitalización el Banco Central, es menester contextualizar bajo que circunstancia se ha desarrollado este fenómeno. La crisis financiera del año 2003 fue la detonante que exacerbó la estabilidad financiera del Banco Central, ya que la quiebra bancaria le costó al país el 20% del Producto Interno Bruto (PIB). A partir de este suceso, el Banco Central inició la aplicación de una política monetaria restrictiva, a través de la emisión de títulos, como instrumento de política monetaria para controlar el tipo de cambio y la creciente inflación.

Debido al aumento de estas emisiones que ha traído como consecuencia la enorme deuda que posee el Banco Central, en el año 2007 el Congreso de la República Dominicana aprobó la ley 167-07 sobre la Recapitalización del Banco Central donde el Gobierno central se comprometía a realizar transferencias para amortizar dicha deuda.

Sin embargo, el Gobierno no ha cumplido de forma sistemática con las transferencias que debe realizar al Banco Central de acuerdo con la ley. Bajo esta circunstancia, el Banco Central se ha visto en la necesidad de seguir emitiendo bonos de deuda para pagar los intereses. De igual manera, han utilizado esos bonos para aumentar sus reservas internacionales netas y controlar la emisión monetaria.

Requerimientos de capital

Esa es una discusión que es muy difícil de manejar dada la complejidad de las funciones de un Banco Central como la explica Peter Stella en su ensayo Problemas en las Finanzas del Banco Central e Independencia. Si bien el capital del Banco Central es importante, las normas aplicadas convencionalmente a los bancos comerciales en lo que respecta a los requisitos de capital claramente no se aplican, como tales, a los bancos centrales.

A diferencia de los bancos comerciales, los bancos centrales se benefician de los derechos de monopolio sobre la emisión de divisas y una capacidad impositiva inflacionaria cuasi-fiscal sobre sus pasivos monetarios (incluidas las reservas requeridas y otros depósitos cautivos), lo que les otorga grandes cuasi rentas que no se reflejan adecuadamente en sus balances. Por lo tanto, muchos bancos centrales pueden funcionar bien sin capital o con capital negativo.

Al mismo tiempo, sin embargo, los costos que enfrentan los bancos centrales, que son específicos de sus operaciones, también pueden ser muy altos. Por lo tanto, para darles el ingreso que necesitan para igualar esos gastos, otros bancos centrales pueden necesitar un nivel de capitalización muy superior al de los bancos comerciales. Si los requisitos de capitalización del banco central exceden o son inferiores a los de los bancos comerciales, está claro que reglas simples basadas en analogías con la banca comercial, como una relación de activos de capital del 10%, no son útiles.

En vista de la asimetría de las transferencias de beneficios (el exceso de beneficios se transfiere automáticamente a la tesorería, pero la tesorería no compensa las pérdidas automáticamente), el Banco Central debe cumplir con su restricción presupuestaria inter-temporal. De no hacerlo, no necesariamente socava el valor de mercado de su deuda (los inversionistas pueden continuar adquiriendo la deuda con la expectativa de que el Banco Central puede generar en el futuro, el ingreso inflacionario necesario para pagar sus obligaciones), puede socavar la credibilidad de su objetivo de inflación. Por lo tanto, para poder mantener su credibilidad inflacionaria (que es particularmente importante bajo un régimen de metas de inflación), el valor presente de las ganancias (reales) del Banco Central (es decir, su patrimonio neto) no debe ser negativo.

Lo primero a tener en cuenta es que el capital central está directamente relacionado con las ganancias centrales. Con ganancias centrales positivas, un Banco Central no necesita capital central. De hecho, un Banco Central que tiene grandes beneficios básicos positivos puede tener una gran posición negativa de capital. Este sería el caso de los países que no tienen grandes reservas internacionales en exceso, que están bien integrados financieramente (cerca de cero), o donde los gastos operativos de los bancos centrales son bajos.

Inversamente, los países que están altamente expuestos a la volatilidad macroeconómica (por lo tanto, necesitan mantener grandes reservas excesivas cuando el riesgo-país y de moneda es alto), y donde los gastos operativos del Banco Central son altos, tendrían que mantener grandes cantidades de capital central del Banco Central si desean encaminarse a bajos niveles de inflación. Dichos bancos centrales necesitarían respaldar la mayoría de sus reservas con exceso de capital, en lugar de deuda.

Otra cosa para tomar en cuenta es que mayores gastos operativos o mayores excedentes de reservas, como era de esperar, aumentan los requisitos de capital. Del mismo modo, cuanto menor sea la tasa objetivo de inflación, mayor será el capital necesario para mantenerla.

Definamos la “tasa de inflación subyacente” como la tasa de inflación umbral que asegura una rentabilidad básica cero. Es una función de la política de tenencia de reservas extranjeras y de los gastos operativos del Banco Central, de tal manera que: las pérdidas subyacentes resultarán directamente de establecer una tasa de inflación por debajo de la tasa subyacente. A menos que el Banco Central tenga suficiente capital básico para soportar una brecha de inflación negativa, que eventualmente se encontrará con dificultades financieras que requerirán relajar su objetivo de inflación. La falta de capital puede interferir directamente con la independencia monetaria.

Sin embargo, de forma algo intuitiva, una mayor tasa de crecimiento de la moneda o tasas de interés más altas (ya sean internacionales o nacionales) pueden aumentar o disminuir los requisitos de capital. Esta condición también es consistente con la condición transversal de los modelos inter-temporales. Implica que un prestatario no puede pagar su deuda indefinidamente (a la tasa requerida) aumentando su endeudamiento (a la tasa de crecimiento). Es, por lo tanto, equivalente a la solución familiar de juego sin Ponzi de los modelos de crecimiento.

La recapitalización del Banco Central debe ser automática o negociada

En su ensayo Perspectivas en la literatura de la reciente crisis de moneda, Robert Flood y Nancy Marion, abordan de forma magistral este tema. En la medida en que los bancos centrales se han utilizado en el pasado como canales convenientes para llevar a cabo gastos cuasi-fiscales (incluido el apoyo a entidades financieras en problemas), las recapitalizaciones de los bancos centrales traen a la luz cuestiones abiertas que los políticos prefieren mantener enterradas.

Incluso cuando este no sea el caso, las capitalizaciones de los bancos centrales pueden desencadenar debates largos y a veces amargos, ya que implican el uso de fondos públicos escasos para actividades que en su mayor parte están fuera del ojo público y cuyo beneficio a menudo es difícil de comprender.

En particular, los debates sobre capitalización pueden empantanarse a medida que se concentran en el tamaño de los gastos de intereses del Banco Central (por lo tanto, el exceso de reservas internacionales) y en sus gastos operativos. La escasez de puntos de referencia comparables (particularmente en lo que respecta a los gastos operativos del banco central) y la falta de un consenso claro en cuanto a niveles óptimos de reservas internacionales hacen que estas discusiones sean inherentemente complejas.

Para evitar estos debates y acelerar la capitalización, algunos estatutos del banco central incluyen la obligación de los tesoros nacionales de recapitalizar automáticamente los bancos centrales. Sin embargo, el hecho de que haya relativamente pocas cartas de este tipo tal vez no sea demasiado sorprendente, ya que equivalen a otorgar a los bancos centrales un poder casi ilimitado para establecer sus gastos.

Debido a que los objetivos del banco central (lograr el precio y la estabilidad financiera) son estrictamente de naturaleza monetaria y financiera, es probable que sus juntas estén menos preocupadas por los costos que las autoridades fiscales, que son responsables de financiar todos los gastos públicos.

De hecho, las grandes cuasi rentas obtenidas por los bancos centrales a partir del tema del dinero de alto poder pueden generar, por sí mismas, un sesgo hacia una provisión excesiva de servicios de estabilidad monetaria y financiera en relación con otros bienes públicos. Ciertamente, este sería el caso cuando el nivel socialmente óptimo de los gastos del banco central esté por debajo de los ingresos generados por el señoreaje a la tasa de inflación socialmente óptima (es decir, cuando el ingreso por señoreaje no sea vinculante).

Cuando los bancos centrales se recapitalizan automáticamente, el riesgo de sobre aprovisionamiento se extiende incluso al caso en el que el nivel socialmente óptimo de gasto del Banco Central excede el señoreaje. Por lo tanto, la relativa escasez de legislación que permita las capitalizaciones automáticas no debería sorprendernos.

Conclusiones

Las capitalizaciones de los bancos centrales también deberían brindar buenas oportunidades para generar un debate que ha sido muy retrasado sobre la adecuación de los gastos operativos del Banco Central. Llegando al final de una era de inflación moderadamente alta, que generalmente generó importantes ingresos por señoreaje (lo que posiblemente permite cierto deslizamiento de los gastos), el cambio a objetivos de inflación más bajos y la incertidumbre con respecto al futuro del dinero del Banco Central en un mundo electrónico, requiere de esfuerzos para racionalizar los gastos del Banco Central, y así mejorar la gobernanza y la responsabilidad de la institución.

Si bien esta preocupación también se aplica a los países más pequeños y de bajos ingresos, debe reconocerse que existen costos fijos sustanciales y economías de escala en la operación de un Banco Central en toda regla. Claramente, no se puede esperar que los gastos operativos de los bancos centrales en países pequeños y de bajos ingresos se igualen, en relación con la moneda, los de los países más grandes y de ingresos más altos. Para algunos países, esto podría verse como un argumento a favor de acuerdos más simples, menos intensivos en recursos, monetarios y cambiarios.

Para otros, esto puede indicar la necesidad de compartir, al menos temporalmente (hasta que los gastos operativos disminuyan en términos relativos y el desarrollo del mercado de bonos y la credibilidad mejorada reduzcan las tasas de interés internas), la carga de mantener las finanzas del Banco Central con intermediarios financieros (a través de reservas obligatorias no remuneradas depositadas en el Banco Central). En cualquier caso (pero particularmente en el último), se requiere claramente un análisis cuidadoso de costo-beneficio.

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