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Finanzas

Déficit fiscal debe revertirse y sanear finanzas públicas para equilibrar el Presupuesto

Redacción elDinero Por: Redacción elDinero Santo Domingo 0 Compartir 15 de octubre, 2018
presupuesto 2018 consejo de ministros

“El Proyecto de Presupuesto General del Estado 2019 mantiene la tendencia de años anteriores en la medida que incluye un déficit fiscal, que implicará mayor asunción de deuda por parte del gobierno dominicano”, explica Ernesto Selman, vicepresidente ejecutivo del Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles (CREES).

Según el “Análisis sobre el Proyecto de Presupuesto General del Estado 2019″, publicado en el portal del CREES, desde 2000 en adelante, las finanzas públicas han sido deficitarias, con excepción del 2007, cuando el gasto público ha sido mayor que los ingresos fiscales. Esas tendencias se acentuaron a partir del 2008, por lo que se evidencia un aumento de la deuda pública con mayor intensidad a partir de ese año. En este sentido, los presupuestos deficitarios presentados y aprobados en el Congreso Nacional se han convertido en la norma con respecto a la política fiscal, en lugar de la excepción.

El proyecto de presupuesto 2019 mantiene la práctica de sobreestimar los ingresos fiscales y subestimar el gasto público, lo que ha implicado mayores déficit fiscales de los planteado en los presupuestos. Cuando se han logrado los objetivos sobre los ingresos fiscales en otras ejecuciones presupuestarias se ha debido a ingresos extraordinarios inesperados. Prácticamente, en todas las ejecuciones presupuestarias se realizan mayor gasto público de lo planteado, aún no se reflejen en las estadísticas de la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES)[1]”.

En todo caso, debemos resaltar mejoras en la recaudación por la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) por asumir una agenda de cambios administrativas que deben dar sus frutos. Sin embargo, el complejo sistema impositivo con altas tasas que debe administrar la DGII le impone límites a su capacidad recaudatoria y limita los recursos que puede captar.

El proyecto de presupuesto 2019 también mantiene la tendencia de priorizar el gasto corriente sobre el gasto de capital, cuando casi el 85% del gasto público se destina a gasto corriente. El incremento en gasto en remuneraciones de empleados públicos, en adquisición de bienes y servicios y transferencias corrientes (subsidios), hace que se mantenga esa alta proporción en gasto corriente, aún cuando el gasto de capital se propone crecer más rápidamente. El pago de intereses sigue creciendo a ritmo acelerado (9.8%) en la medida que la deuda pública sigue incrementándose. Esta tendencia se agudizará a futuro en la medida que las tasas de intereses se incrementarán debido a las nuevas condiciones en el mercado financiero mundial.

La ejecución presupuestaria para el próximo año presentará mucha incertidumbre por ser un año preelectoral. Por primera vez en casi 25 años las elecciones congresuales, municipales y presidenciales se efectuarán en un mismo año. Con las perspectivas de que elegir mas de 4,300 candidatos para las distintas posiciones electorales y un posible esfuerzo de restablecer la reelección presidencia, con la modificación a la constitución requerida para ello, no se presenta un escenario propicio para una ejecución presupuestaria prudente. La historia nos enseña que el gasto público puede incrementarse sensiblemente en períodos electorales. La falta de instituciones fuertes permite que ello suceda sin un régimen de consecuencias efectivo que corrija esos males.

Ingresos fiscales: limitaciones por un sistema tributario complejo

Los ingresos que se incluyen en el proyecto de presupuesto 2019 parecen optimistas en la medida que crecen por encima de lo estimado para el crecimiento de la economía. Como parte de los supuestos para preparar el presupuesto 2019 se incluye un crecimiento económico de 9.2% en términos nominales, mientras se estima que los ingresos totales crecerán en 14.2%, que corresponde a casi RD$85,700 millones. Sin cambios fundamentales al sistema impositivo y dependiendo de una mayor eficiencia recaudatoria, esto representaría un esfuerzo importante por parte de las agencias recaudadoras.

En el ámbito de los ingresos tributarios, sabemos que existe alta evasión y elusión en las principales figuras impositivas, como el impuesto sobre la renta (ISR) y el impuesto a las transferencias de bienes y servicios (ITBIS). Según la propia DGII, se estima que el ISR presenta alrededor de 60% entre evasión, elusión y otros mecanismos que reducen la capacidad recaudadora; se estima en un 40% para el ITBIS. Sin embargo, no dejará de ser un gran reto para las agencias recaudadoras alcanzar los objetivos planteados, dado los mecanismos y recursos que se necesitan para ello. Además, se requiere una importante voluntad política para perseguir a evasores y corregir muchas distorsiones existentes en el sistema impositivo. En un año pre-electoral con un ambiente altamente politizado, corregir esos entuertos será un reto y se requiere voluntad política para ello.

Ingresos en el Presupuesto General del Estado
(En millones de RD$)

Por las razones expuestas anteriormente, desde CREES estimamos que los ingresos fiscales serán menores en unos RD$12,400 millones que lo contemplado en el presupuesto 2019. Esto es el resultado, principalmente, de menores recaudaciones de impuestos de unos RD$10,000 millones; los ingresos no tributarios y las donaciones también serían menores de lo presupuestado. En efecto, los ingresos no-tributarios parecen que crecen a tasas que no lucen muy realistas cuando se incluyó un incremento 16% en este renglón. Por esta razón, estimamos que esos ingresos serán menores en unos RD$1,400 millones.

Las estimaciones de ingresos de Donaciones también parecen optimistas cuando observamos la ejecución de los últimos años. Sin embargo, es posible que el gobierno dominicano esté buscando captar nuevas donaciones de la China comunista, luego del establecer relaciones diplomáticas; sería importante descontar las donaciones de Taiwán. En todo caso, estimamos que los ingresos por donaciones serán menores en unos RD$1,000 millones; el crecimiento de más del 100% presupuestado parece muy optimista.

El Proyecto de Presupuesto General del Estado 2019 asume que la presión tributaria sería de 14.8%; en CREES estimamos que será de 14.6% por menores ingresos proveniente de los impuestos. La presión tributaria estimada por las autoridades para 2018 sería de 14.2%, la que asumimos en nuestros estimaciones. Mientras que el proyecto de presupuesto estima los ingresos fiscales en RD$689,930.5 millones, CREES estima que se podrán recaudar unos RD$677,497.0 millones para el 2019.

Gasto público: creciendo más que la economía

La tendencia de cada vez mayor gasto público en términos reales se mantiene en el Proyecto de Presupuesto del Estado 2019. En éste, se plantea un crecimiento del gasto total 10.9% en términos nominales, mientras la economía se estima crecerá en 9.2%. Decidimos realizar el análisis del gasto público con la clasificación económica del presupuesto para entender el impacto en la economía general y no tanto en los sectores específicos (como sería analizar el presupuesto bajo la clasificación institucional). Mientras se contempla que el gasto corriente crecerá en 10.3%, el gasto de capital lo hará en 14.3%. A pesar de ello, el gasto corriente sigue siendo preponderante, cuando representa casi un 85% del gasto total.

Gastos en el Presupuesto General del Estado*
(En millones de RD$)

Dentro de los gastos corrientes, los mayores renglones en el proyecto de presupuesto 2019 siguen siendo las remuneraciones a empleados públicos (RD$186,407.3 millones), las transferencias corrientes o subsidios (RD$184,821.1 millones), pago de intereses de la deuda pública (RD$147,887.0 millones) y la adquisición de bienes y servicios (RD$94,328.3 millones). El gasto de capital se incrementa mas que el gasto corriente en términos relativos en el proyecto de presupuesto 2019 (RD$121,549.0 millones), pero no altera las proporciones por el importante monto que representa el gasto corriente dentro del presupuesto.

Gasto corriente del Gobierno Central
(En millones de RD$)

En CREES estimamos que existen algunas partidas dentro del gasto público que pudieran presentar una mayor ejecución presupuestaria de lo estimado o, bien, existen riesgos que implique mayor gasto público en 2019. Estas partidas son:

Adquisición de bienes y servicios: los incrementos que se observan en períodos anteriores en este renglón nos hace pensar que el gasto podría ser mayor. Esto es más importante si tomamos en cuenta que el 2019 es un período pre-electoral y existe la posibilidad de que el Presidente de la República busque modificar la Constitución para poder re-postularse. Debido a la discrecionalidad en las decisiones públicas, estimamos que el gobierno dominicano podría gastar unos RD$2,900 millones adicionales en esta partida.

Transferencias o subsidios a las EDES: en el proyecto de presupuesto se estima un precio de petróleo (referencia de precios del West Texas Index-WTI) de US$60.50 por barril. En las condiciones actuales y viendo las perspectivas al año 2019, parecería que es una cifra optimista. La agencia de Administración de Información de Energía en EEUU estima que el precio promedio del petróleo WTI será de US$69.56 el barril para 2019. Algo similar ocurrirá en este 2018 cuando el gobierno incluyó en el presente presupuesto un precio de US$49.20 por barril de petróleo, mientras que el promedio del año ronda los US$66.47 por barril, a la fecha de publicación de este análisis.

Por esta razón, estimamos que las transferencias o subsidios a las empresas distribuidoras de electricidad serán mayores de lo presupuestado para el presente año. Estimamos que los US$550 millones que se incluyó en el proyecto de presupuesto 2019 será insuficiente para cubrir las necesidades de subsidios de las empresas públicas eléctricas. En este sentido, CREES estima que los subsidios a las EDES rondará los US$750 millones para 2019; esto correspondería a un gasto público adicional a lo presupuestado de RD$10,436 millones.

Gasto de capital: en cuanto al gasto de capital se presenta un riesgo de que el arbitraje que se lleva en EEUU por el pago de US$708 millones exigidos por Odebretch tenga un resultado negativo para el Estado dominicano. En este sentido, se presenta el riesgo de que se deba asumir un gasto mayor en la partida de transferencia de capital, dentro del gasto de capital, que correspondería a un pago parcial para la construcción de las plantas de Punta Catalina. Llama mucho la atención la falta de institucionalidad en la República Dominicana porque estas plantas generadoras se han ido construyendo, en mayor medida, con dinero interno y nunca se han incluido en presupuesto del Estado alguno.

Según noticias periodísticas del pasado 17 de septiembre del año en curso[2], la CDEEE y el gobierno dominicano decidieron “avanzar” unos US$336 millones para la construcción de la planta[3]. Si la decisión del arbitraje internacional es desfavorable para el gobierno dominicano tendría que completar los US$708 millones que exige Odebretch como parte del costo de la obra. En ese caso, el gobierno dominicano tendría que adicionar unos US$372 millones a las transferencias de capital. En ese caso, el gasto de capital se incrementaría en unos RD$19,400 millones en 2019. Esta partida no se incluye en las estimaciones de CREES porque depende de una decisión de un proceso jurídico fuera del ámbito nacional. Sin embargo, es un riesgo importante a considerar en la ejecución presupuestaria de 2019.

Balance general presupuestario: déficit fiscal, otra vez

Debido a que se plantea un gasto público mayor que los ingresos, el resultado del ejercicio financiero del Estado para 2019 que se recoge en el proyecto de presupuesto es deficitario. Esta tendencia de formular, aprobar y ejecutar presupuestos que incluyen déficit fiscales se inició desde principios del milenio y se ha mantenido desde entonces, con excepción del año 2007. Durante los años 90, se ejecutaron presupuestos equilibrados e, incluso, con superávit que permitieron reducir la deuda pública durante toda esa década.

Déficit Fiscales
(En millones de RD$)

En el Proyecto de Presupuesto General del Estado se incluye un déficit fiscal de RD$75,525.3 millones, lo que equivaldría a un 1.7% del PIB. Sin embargo, el gobierno hizo esta estimación asumiendo que el déficit para 2018 sería de 2.2% del PIB, lo que no es realista. En la reestimación de la ejecución presupuestaria del año en curso, las autoridades cometen el error de no actualizar el gasto en transferencias corrientes o subsidios a las EDEs. Si se actualiza esta cifra a lo que declaró el Vicepresidente Ejecutivo de la CDEEE en el sentido de que se requerirán unos US$750 millones para cubrir los déficit de la empresas estatales de distribución de electricidad[4], el déficit fiscal sería de RD$105,368.4 millones, en lugar de los RD$85,502.1 millones que estiman las autoridades para 2018.

La realidad es que el déficit fiscal para 2018 rondará el 2.7% del PIB y presentar un presupuesto con 1.7% al año siguiente implicaría un ajuste de un punto porcentual del PIB. Esto parece optimista si entendemos que los ingresos parecen sobreestimarse y los gastos subestimarse. En CREES estimamos que el déficit fiscal para el 2019 en RD$101,242.7 millones, lo que equivale a 2.3% del PIB, en lugar del 1.7% que se incluye en el Proyecto de Presupuesto del Estado 2019. Estas estimaciones, de nuevo, no incluye el posible gasto adicional del arbitraje internacional incoado por Odebretch.

Los déficit fiscales se han convertido en déficit estructurales por tres razones primordiales: 1. Una visión clientelar y políticas públicas populistas; 2. La composición del gasto público, con un sesgo hacia el gasto corriente; y, 3. Un sistema impositivo complejo que incentiva la evasión y elusión de impuestos, manteniendo una alta proporción de la economía en la informalidad. La falta de voluntad política para cambiar estas realidades y una débil institucionalidad para corregir entuertos en la formulación y ejecución presupuestarias sellan esas anomalías.

Necesidades brutas de financiamiento: deuda sobre deuda

Debido a una ejecución presupuestaria deficitaria, el hecho que la deuda pública se refinancia permanentemente y una práctica de buscar financiar gasto público de años anteriores en presupuestos subsiguientes, hacen que la República Dominicana presente importantes necesidades de financiamientos año tras año. En 2019 no será diferente y la deuda pública se incrementará por el déficit fiscales y por la disminución de cuentas por pagar.

Necesidades brutas de financiamiento
(En millones de US$, 2019)

Es importante resaltar el papel que viene jugando la partida de Disminución de Cuentas por Pagar en el manejo de las finanzas, dado que es un práctica perniciosa que esconde información al público en general. Esta partida incluye gasto público que se ejecuta en un año determinado, pero no se incluye como gasto público en las cifras de ejecuciones presupuestarias. Dado que no se registra como gasto público, esas partidas no aparecen como parte de los déficit fiscales, cuando en la realidad deben figurar en las estadísticas fiscales oficiales. Luego de esa falta de registro, las autoridades incluyen esas partidas en los presupuestos de los años subsiguientes en Disminución de Cuentas por Pagar para poder financiar ese gasto público no registrado.

Disminución de cuentas por pagar
(En millones de RD$)

Como hemos señalado, la discrecionalidad con que se maneja el gasto público sin un régimen de consecuencias efectivo permiten que estas prácticas se hayan convertido en una norma. Los montos que se verifican en Disminución de Cuentas por Pagar para los presupuestos de 2018 y 2019 no tienen precedentes. Estos montos, se traducen en deuda pública porque representan financiamientos a gasto público del pasado que no se quiso registrar y financiar al momento de su ejecución. Con una deuda pública creciente, es importante tomar esto en cuenta, dado que el indicador de sostenibilidad de la deuda más importante da señales de alerta.

Pago de intereses como porcentaje de ingresos tributarios
(1996-2019)

Mientras muchos economistas, políticos y organismos internacionales utilizan la deuda pública como porcentaje del PIB para estimar la sostenibilidad fiscal de una economía, la realidad es que lo importante es cuánto está requiriendo el gobierno como porcentaje de sus ingresos para servir la deuda. En específico, es importante saber cuánto representa el pago de intereses como porcentaje de los ingresos tributarios. Como se muestra en la gráfica anterior, este monto se ha incrementado año tras año en la medida que el gobierno dominicano ha asumido deuda sobre deuda, año tras año.

Conclusión

República Dominicana debe asumir reformas estructurales en el ámbito fiscal para cambiar las tendencias que se han registrado desde inicios del milenio. Es importante que esas reformas atiendan tanto el lado de los ingresos fiscales como el lado del gasto público. Los déficit fiscales deben revertirse y sanear las finanzas públicas para equilibrar el presupuesto del Estado dominicano. Por esta razón, desde CREES hemos propuesto una Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal que se introdujo por primera vez en la Cámara de Diputados en octubre, 2013. Este proyecto de ley incluye reglas fiscales con respecto al gasto público, déficit fiscales y el endeudamiento para brindar un marco dentro del cual los gobiernos se desenvuelvan sin hacer vulnerables las finanzas públicas.

Por otro lado, CREES ha propuesto a la sociedad una reforma integral al Código Tributario para simplificar es sistema impositivo, ampliar las bases de los principales tributos y reducir las altas tasas de impuestos que se verifican en la República Dominicana. Con un sistema de impuestos como el propuesto se podría reducir los incentivos a la evasión y la elusión impositivas, al tiempo de reducir una alta informalidad en la economía dominicana. Similar a lo que sucedió con la introducción del Código Tributario en 1992, los ingresos del gobierno crecerían en la medida que se aplica un sistema de impuestos como el propuesto. Para todo ello, se requeriría una visión diferente a la existente en la clase política dominicana y un voluntad férrea.

[1] Como hemos argumentado en otros trabajos, DIGEPRES asume una metodología única en el mundo para registrar el gasto público, siempre reflejando lo presupuestado. Sin embargo, en las estadísticas fiscales del Banco Central de la República Dominicana (BCRD), que utiliza los estándares internacionales del Manual de Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional (FMI), se registran partidas de gasto que no aparecen en las cifras de DIGEPRES. Por esta razón, en los resultados de las ejecuciones presupuestarias de años recientes los déficit fiscales son mayores en las estadísticas del BCRD que en las de DIGEPRES. Ver: Se mantiene la tendencia: más déficit, más deuda.

[2] Ver http://eldia.com.do/cdeee-y-consorcio-llegan-a-acuerdo-para-terminar-punta-catalina/. Según se recoge en la noticia: En el caso eventual de que el juicio arbitral determinara favorecer al consorcio por el monto total que reclama, entonces el Estado tendría que pagar cualquier diferencia respecto al monto que determine la decisión judicial.

[3] El avance que se anunció para la conclusión de las plantas en Punta Catalina se hizo en desmedro de los subsidios a las EDEs, que representan retrasos en el pago a los generadores. Al mes de agosto del año en curso, existían US$314.7 millones de deuda vencida a los generadores de electricidad y deuda corriente por otros US$98.4 millones, totalizando unos US$413.0 millones. Ver el estado de deuda al 31 de agosto, 2018 completo publicado por la Asociación Dominicana de la Industria Eléctrica (ADIE).

[4] Ver: “Jiménez Bichara: Déficit sector eléctrico costaría casi US$750 millones este año”. Periódico Hoy, 1 de octubre del 2018.

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