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¿Qué pasó con los beneficios prometidos en el DR-Cafta? República Dominicana no ha podido, no ha sabido o no ha querido aprovechar en todo su potencial en este acuerdo

Jairon Severino Por: Jairon Severino Santo Domingo 0 Compartir 26 de julio, 2018
firma de cafta

El tratado de libre comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana (DR-Cafta, siglas en inglés) comenzó a gestarse en 2001 cuando la oficina de The United States Trade Representative (USTR) sostuvo conversaciones con representantes de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua sobre la posibilidad de alcanzar un tratado comercial entre las partes.

Una investigación del Centro de Estudios Económicos y Sociales P. Jose Luis Alemán, de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), financiado por la Cámara Americana de Comercio (Amcham-DR), hace una radiografía del contexto en que República Dominicana entra al acuerdo, los resultados de la primera década y cuáles recomendaciones son urgentes aplicar con miras a sacarle el mejor provecho.

Queda claro que República Dominicana no estaba en los planes iniciales del acuerdo. En octubre de 2002, el presidente George Bush notificó al Congreso estadounidense que las negociaciones para un acuerdo de libre comercio comenzarían en 90 días, lo cual acrecentaba las presiones en el país. Cada día que pasaba era apremiante y algo había que hacer para no quedarse fuera del tratado comercial.

Entre los hallazgos del estudio está que el sector empresarial dominicano, temeroso de las consecuencias de quedarse fuera, presionaba al gobierno para que se acomodara a las demandas de los estadounidenses en todos los foros internacionales de comercio y política, alejándose así de una agenda propia de comercio y desarrollo.

tasa arancela efectiva en promedio y participacion de las exportaciones dominicana en el mercado de eeuu
Las acciones para conseguir ser incorporados al acuerdo comercial llevaron al gobierno dominicano, incluso, a enviar tropas a Iraq (entre abril de 2003 y febrero 2004), y a ser el quinto país en negar la aplicación del artículo 98 del Tribunal Penal Internacional (septiembre 2002), mediante el cual se comprometía a no someter o transferir a la Corte Penal Internacional, bajo ningún concepto, a ciudadanos estadounidenses que se encuentren en territorio dominicano acusados de crímenes contra la humanidad.

Otro de los sacrificios asumidos por el país, todo con tal de no perder mercado, fue renunciar al tratamiento de “pequeñas economías” en el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y del “trato especial y diferenciado” en la Organización Mundial de Comercio (OMC).

La investigación del Centro de Estudios Económicos de la PUCMM, financiado por Amcham-DR, recuerda que las negociaciones con Centroamérica empezaron en enero de 2003 y concluyeron en diciembre del mismo año entre Estados Unidos. El Salvador, Guatemala y Honduras. Costa Rica se unió al tratado el 25 de enero de 2004 y los seis países firmaron el Acuerdo el 28 de abril de 2004.

Sin embargo, fue en agosto de 2003 cuando el Gobierno estadounidense aceptó incorporar a República Dominicana al Tratado mediante una simple adhesión (docking), negociando solamente las listas de acceso a mercado y los tiempos de desgravación, y sin tocar los temas de las disciplinas comerciales, es decir, los temas vinculados al desarrollo. Quedó así desde el inicio descartada toda posibilidad de lograr un “trato especial y diferenciado” por los niveles de desarrollo.

puerto dr cafta

República Dominicana ha sido el país que menos ha aprovechado el DR-Cafta en la región.

En esa lógica contextual, según el informe del que guarda copia elDinero, la mejor hipótesis de interpretación es que el problema del desarrollo se limitaba a una “cuestión de tiempo”, de forma que transcurrido ese período ambos países podrían competir en igualdad de condiciones.

El estudio trata sobre la velocidad con que el país negoció su participación, pues los tiempos de desgravación se negociarían en tres meses e incluirían tres rondas de negociaciones entre enero y marzo de 2004.

acumulado de lineas arancelarias exportaciones totales e impuestos recaudado en 2005
La investigación refiere al ODH 2005 cuando señala que “…las autoridades dominicanas aceptaron la propuesta de adhesión sin hacer ningún estudio sobre el impacto que dicho acuerdo tendría sobre la economía del país, las leyes que deberían ser modificadas, los empleos que se perderían o se ganarían, las implicaciones para el comercio exterior, las barreras no arancelarias a remover, la modificación del entorno comercial…” Pero además, aceptaban el principio de la reciprocidad como base del comercio internacional, razón por la que abandonaron toda estrategia comercial basada en una política de desarrollo.

Como dato paradójico del acuerdo, la investigación del Centro de Estudios Económicos de la PUCMM establece que el DR-Cafta no fue una imposición estadounidense, sino que “fueron grupos políticos nacionales y un sector específico del empresariado local los que abogaron a favor de una adhesión, no una negociación.

Refiere que la posición del empresariado, a través del Consejo Nacional de la Empresa Privada (Conep) y de la Asociación Dominicana de Zona Franca (Adozona), llegó al extremo de proponer en la reunión preparatoria celebrada en la Cancillería Dominicana (9 de mayo del 2002) para la reunión del Comité de Negociaciones Comerciales del ALCA, a celebrarse en Panamá los días 12 y 13 de mayo de 2002, que República Dominicana debía retirarse de la mesa de negociaciones del ALCA, en la mejor de las hipótesis, por silencio y complacencia ante Washington.

balance comercial de rd con eeuu en us$ millones
En esos primeros meses de 2002, el Presidente de la República convocó a una reunión en la Cancillería para discutir la pertinencia o no de un tratado con Estado Unidos. El Presidente le preguntó al presidente en aquel entonces del Conep su opinión sobre el tema, y la repuesta fue: “Los temas de libre comercio son muy complejos y no entiendo de eso, sin embargo, si es con Estados Unidos será beneficioso para RD”.

“Se renunció unilateralmente a cualquier posición en el ámbito internacional que pudiera generar el más mínimo desagrado de los funcionarios estadounidenses. No hubo estudios de impacto, no hubo una revisión de los textos en materia de disciplinas comerciales, se hizo de manera precipitada, solo se negociaron los anexos y las listas de acceso a mercado. Con esas solas excepciones el resto consistió en una mera adhesión”, establece el estudio.

El Centro de Estudios Económicos P. José Luis Alemán de la PUCMM establece que una negociación llevada bajo esas premisas difícilmente podría arrojar resultados beneficiosos para el desarrollo económico y social del país. No obstante, indica, hay que reconocer que el acuerdo implicó una mayor institucionalidad en materia comercial, mejorando el sistema de aduanas, contribuyó a establecer reglas claras y promovió la transparencia, cuyos resultados medidos en términos de comercio e inversión han sido muy pobres.

Destaca que ya sea por desconocimiento, por convencimiento teórico o por presión de los grupos económicos del país asociado al sector de las zonas francas, República Dominicana hubo de abandonar un enfoque de comercio y desarrollo económico social –que de hecho tampoco estaba muy consolidado– para asumir un enfoque de “libre comercio a ultranza” en donde la diferencia de desarrollo entre el país y Estados Unidos se reducía a un problema de tiempo: el tiempo que durara completar las listas de desgravación arancelaria. A cambio de ello el país consiguió consolidar las preferencias arancelarias y algo más de institucionalidad en materia comercial.

Contexto

Según la investigación, previo al inicio de las negociaciones dominicanas para formar parte de lo que llegaría a ser el DR-Cafta, República Dominicana gozaba de una concesión unilateral por parte de Estados Unidos, basada en una ley relativa a la Iniciativa para la Cuenca del Caribe, en función de la cual de los 2,207 productos exportados un 69% no pagaba arancel.

Destaca que en ese contexto de concesiones unilaterales, se intercambiaban productos con una tasa arancelaria efectiva, en el mercado estadounidense, del 1.1% impuesto básicamente a una serie de confecciones textiles de origen dominicano; y, en el mercado dominicano, con un 21% (incluyendo el 13% de la comisión cambiaria) y si se trataba de productos terminado hasta un 43%.

Señala que la asimetría originada por esta concesión, al menos mientras ésta preservara su vigencia, resultaba en evidente beneficio a favor de la primera parte. El estudio establece que precisamente esa situación originó inquietud e incertidumbre en algunos sectores dominicanos ante un eventual escenario en el que Estados Unidos privilegiara en lo sucesivo la firma de tratados comerciales y aboliera cualquier trato preferencial amparado solamente en una ley, al estilo de las concesiones otorgadas a los productos de origen dominicano.

tendencias de la exportaciones de rd hacia eeuu y de las imporacines desde eeuu
Como aspecto relevante y positivo indica que la entrada del país al DR-Cafta proveía al Gobierno y a empresarios dominicanos, así como a inversionistas en general, un mayor grado de seguridad en el marco de referencia de sus respectivas operaciones e intereses.

Sin embargo, explica que debido a la aceptación del “docking” (acoplamiento) al DR-Cafta, el acceso al mercado estadounidense se redujo a un tema de arancel, que como ya se dijo era muy bajo al momento de la negociación (menos del 1%) y que se ha venido consolidando en un tercio del 1%.

Para los investigadores, el enfoque de “libre comercio a ultranza” supuso que las dificultades de acceso a mercado se reducían, además del tema arancelario, a un problema de tiempo para completar las listas de desgravación arancelaria.

A la luz de los resultados, sin embargo, afirman que fue un error renunciar a la discusión de los temas de disciplinas comerciales para el acceso al mercado estadounidense; y por igual, que hay factores internos de competitividad sistémica que impiden el aumento de las exportaciones y que no se debieron soslayar.

Comerciales pre y post acuerdo

La investigación del Centro de Estudios Económicos y Sociales P. José Luis Alemán, de la PUCMM, financiada por Amcham-DR, refiere que la participación de las exportaciones dominicanas en las importaciones totales de Estados Unidos viene declinando, al extremo de que en 2017 el nivel de penetración de las exportaciones dominicanas en las importaciones estadounidense es un 41% más baja que el nivel de 1987.

Del mismo modo, señala que el comercio con Estados Unidos se ha estancado y la inversión extranjera, con excepción de la minería y el turismo, no ha sido capaz de generar mayores exportaciones.

“El intercambio comercial de los países del DR-Cafta con Estados Unidos, medido como porcentaje del intercambio comercial total de éste con el mundo, prácticamente se queda igual. Este intercambio representó el 1.46% del total (2007-2017) del intercambio comercial con Estados Unidos, con una ligera tendencia a decrecer cuando se compara con el período 2000-2006”, sostiene el estudio.

cabios en las exportaciones de rd a eeuu anestes 1996 2006 dr cafta
De manera más específica, establece que el gran perdedor del intercambio comercial con Estados Unidos en la década de 2000 lo fue República Dominicana, ya que tenía al principio de esos años una participación de casi 30% en el intercambio comercial de Estados Unidos con la región, pero en 2017 había perdido alrededor de siete puntos porcentuales de participación, mientras que los ganadores netos lo han sido Guatemala (más de 5 puntos porcentuales) y Nicaragua (5.7 puntos porcentuales de aumento de participación).

Además, señala que todos los países del DR-Cafta aumentaron sus exportaciones hacia Estados Unidos entre 2006-2007 y 2016-2017. Nicaragua fue el que más aumentó sus exportaciones e importaciones, mientras que República Dominicana fue el que menos aumentó sus exportaciones (apenas un 8%) pero fue el cuarto que más aumentó sus importaciones (36%) de los seis considerados.

La investigación determinó que el estancamiento de las exportaciones dominicanas hacia Estados Unidos es más marcado a partir de entrada en vigencia del DR-Cafta. El resultado para de ese movimiento comercial, indica, ha sido acumular un déficit de US$31,000 millones entre 2006 y 2017, después de la entrada del DR-Cafta y solo en 2017 explica el 40.2% del déficit comercial de bienes de ese año, mientras que para el período 2007-2017 explica el 33% del déficit comercial.

Los principales resultados agregados de comparar el período 2006-1996 de pre-DR-Cafta con la década del 2017-2007 del acuerdo son:

Reducción de la penetración de las exportaciones dominicana al mercado de Estados Unidos, pues pasan durante el período pre DR-Cafta de 0.452% en 1996 a 0.214% en 2017; y durante el período post-acuerdo, la participación se reduce en 6.2%, pero de niveles de penetración mucho más bajo que oscilan alrededor de la quinta parte del 1%.

Cambia la estructura de las exportaciones dominicanas hacia Estados Unidos, aumentando la incidencia de las “Estrellas nacientes” durante el DR-Cafta y disminuyen la tendencia de 1990-2006 cuando crecían las Estrellas menguantes y las “Oportunidades perdidas”.

Hay espacio para crecer. En 2017, el 79.2% de las exportaciones dominicanas va dirigido a mercados dinámicos (Oportunidades perdidas o Estrellas nacientes) en una tendencia creciente. El estudio señala que entre los renglones que muestran más competitividad están el tabaco con un 15% de las exportaciones en 2017, que ha penetrado en 33.5% de las importaciones totales.

Agenda dominicana

La agenda dominicana fue articulada en función de los intereses de las zonas francas y se concretaba en tres elementos:

a) Mantener los niveles de acceso a mercado. El objetivo era consolidar el acceso a mercado del que ya disfrutaba República Dominicana en diciembre del 2003 y que se expresa en un arancel efectivo promedio de 0.56%. Este nivel de acceso preferencial al mercado de los Estados Unidos fue el resultado de la aplicación de las diferentes modalidades del programa de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe o Plan Reagan, cuya última versión vencía en el 2008 o cuando se firmase un acuerdo de libre comercio.

b) Garantizar el flujo de IED. La preocupación era que, si Centroamérica lograba un acuerdo con EEUU y República Dominicana no lograba participar en dicho acuerdo, las inversiones se moverían desde RD a Centroamérica. Se hace notar que no se realizó ni un solo estudio que analizara la estructura y el destino de la IED en RD y que avalara tal afirmación en cuanto a la movilidad del capital.

c) Aunque nunca se explicitó, la visión subyacente del desarrollo de parte del gobierno dominicano y del sector empresarial era evidente una suerte de “darwinismo”, pues la apertura pura y simple sin un proceso de regulación y ordenamiento conduciría a la eliminación de las actividades económicas que no pudieran competir. Sobreviviría el más fuerte.

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