Con 10.8 millones de habitantes y una extensión territorial de solo 48,442 kilómetros cuadrados, República Dominicana tiene 24 congresistas más que Chile, una nación de mayor desarrollo y con 19.1 millones de habitantes asentados en un amplio territorio de 756,102 kilómetros cuadrados.
Mientras República Dominicana, con 222 congresistas, sin contar otros 20 –con sus respectivos suplentes– que escoge para enviar al Parlamento Centroamericano (Parlacen), se gasta un legislador por cada 48,648 habitantes, Chile, con 198, escoge uno por cada 96,464.
Chile, con una puntuación de 0,847, ocupa la posición número 42 dentro de 69 países con el Índice de Desarrollo Humano (IDH) “muy alto”.
Según el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que elabora el IDH, para 2018 República Dominicana tenía una puntuación de 0,745 y aparecía en la casilla número 89, con una ponderación peor a la de otras naciones de la región, como Trinidad y Tobago (63), Panamá (67), Costa Rica (68), Cuba (72), Antigua y Barbuda (74), México (76), Brasil (79), Colombia (80) y Perú (82).
A parte de una evidente sobrerrepresentación legislativa de su población y de su espacio territorial, algunos analistas del sistema político y electoral, como Rosario Espinal y el senador Julio César Valentín Jiminián, entienden que República Dominicana tiene que discutir con seriedad la posibilidad de volver a un congreso bicameral, que se ajuste más a la realidad de un país pequeño.
“Históricamente, la primera Carta Sustantiva del Estado Dominicano estableció un congreso bicameral”, explica Virginia Wall en un análisis del Observatorio Político Dominicano (OPD), de la Fundación Global, Democracia y Desarrollo (Funglode), publicado en octubre de 2012.
“El sistema cambió a unicameral en 1854; volvió a bicameral en 1865; a unicameral en 1866; a bicameral en 1878; a unicameral entre 1880-1908. Desde de la Constitución de 1908 hasta la fecha, el Congreso Dominicano ha sido bicameral”, apunta Wall.
Recuerda que el sistema unicameral surge en Inglaterra durante el siglo XVI. “Sin embargo, el sistema bicameral, que tuvo su cuna también en Inglaterra, alcanzó gran auge en Europa, a medida que se desarrollaron los grandes Estados europeos. Esta forma de composición parlamentaria se trasladó a las colonias en América, modelo que muchas mantuvieron”, dice.
Wall analizó el tema entonces, explica, a raíz de diferencias surgidas entre representantes del Senado y la Cámara de Diputados cuando el senador Valentín Jiminián propuso volver al sistema unicameral, por considerarlo un instrumento más representativo para la democracia dominicana.
“El senador Valentín argumenta, inter alia, que los sistemas bicamerales se corresponden más con Estados federales de mayor tamaño. La propuesta fue rechazada por los presidentes de ambas Cámaras, Reinaldo Pared Pérez y Abel Martínez”, apunta.
Al ser consultada a raíz de las votaciones del 5 de julio, Wall explica que después de 2012 el tema casi dejó de tratarse en República Dominicana, aunque para las elecciones que acaban de finalizar la candidata a diputada de País Posible por el Distrito Nacional, la planteó dentro de sus propuestas.
Unos días antes de las votaciones el senador Valentín Jiminián volvió a recordar el tema cuando los periodistas Huchi Lora y Amelia Deschamps le cuestionaron por qué el Senado, controlado por oficialista Partido de la Liberación Dominicana (PLD), al que pertenece, aprobó sin discutir el proyecto de reforma al Presupuesto Nacional 2020.
El senador por la provincia de Santiago, que tiene que abandonar su curul el 16 de agosto tras la derrota en los comicios del 5 de este mes, señaló que la Cámara de Diputados, “como un espacio incluso más plural”, pudo haber discutido más el proyecto de enmienda al Presupuesto.
“Por eso yo siempre he defendido el Congreso unicameral, con un sistema electoral proporcional que permita que la cantidad de votos genere un porcentaje de escaños muy aproximado, que sea un reflejo de la voluntad del electorado del sistema dominicano, donde hay un solo congresista por provincia no (se) garantiza la representatividad”, dijo.
Entiende que el sistema que impera en la actualidad en el Senado no garantiza que un partido político que obtenga un 49% de los votos quede “representado fielmente” en ese órgano.
En las votaciones de 2016 el PLD y sus aliados, que a nivel presidencial obtuvieron 61% de los votos (2,847,438) quedaron con el control casi absoluto del Senado, mientras el Partido Revolucionario Moderno (PRM), la principal fuerza opositora, solo logró dos escaños pese a que, con otras organizaciones logró 34.98% (1,613,222 sufragios): el representante de El Seibo, Santiago José Zorrilla Ozuna, y el de Puerto Plata, José Ignacio Ramón Paliza Nouel.
“Yo siempre he sido un fiel defensor intransigente del unicameralismo para un sistema pequeño como el nuestro, pero en un país en donde hasta para reformar una Constitución se necesitan dos períodos constitucionales, no una legislatura, de forma tal que nadie sabe quién será la fuerza del próximo período constitucional”, asegura Valentín Jiminián.
“Lo hemos defendido y lo seguiremos defendiendo, porque entendemos que no necesitamos dos cámaras. Ya (en) la Cámara de Diputados hay un espacio más plural, hay un espacio más crítico, hay un espacio en el que tiene que someterse a los laboratorios, a los procesos de debates más amplios”, añadió.
El oficialista PLD cuenta, hasta el próximo 16 de agosto, con 79 diputados mientras el Partido Revolucionario Moderno (PRM), tenía 41. Ahora el pastel cambia totalmente, aunque entra una tercera organización a raíz de la creación de la Fuerza del Pueblo, que encabeza el expresidente Leonel Fernández y que tendrá algunos escaños en el Congreso Nacional.
El abogado Ángel Lockward explica que en República Dominicana se ha impuesto la tradición bicameral, “porque las constituciones que nos sirvieron de modelos, Cadiz y, sobre todo, Estados Unidos, lo eran”.
“Aquí la tradición bicameral estaba en función de regiones”, recuerda Lockward, conocedor del derecho constitucional y electoral. “Originalmente el Senado tenía solo nueve miembros, pero por unas decisiones de Trujillo para elevar la categoría de provincias, se elevó a provincias demarcaciones que no tenían condiciones geográficas, económicas ni habitantes suficientes, y eso produjo en el Senado una sobrerrepresentación que desestabiliza la esencia del sistema bicameral con un Senado”.
En vez de las personas, el Senado representa ante el Congreso Nacional a las provincias. “Entonces tú tienes una provincia con un senador que se elige con dos mil votos y llegamos a tener el Distrito Nacional (antes de la división) que el senador requería dos millones de votos”, dice Lockward.
En el padrón electoral que se utilizó este año, el Distrito Nacional contaba con 772,359 votantes, el 11.14% de los 7,529,932 registrados, mientras Santo Domingo, la provincia que se creó al dividir su territorio, tenía 1,546,349, equivalente al 22.30%.
Ambas demarcaciones tienen un representante ante el Senado, al igual que las que tienen menos votantes: Pedernales, la cual cuenta con 18,501 (el 0.27%); Independencia, con 37,034 (el 0.53%) y Elías Piña, con 43,655 (el 0.63%).
Sustentación constitucional
Concluido el proceso de votación, la politóloga Rosario Espinal también habló de la necesidad de establecer un estado unicameral.
“Las repúblicas federales, como Estados Unidos, tienen Senado para darle una instancia de representación igualitaria a cada estado. En Estados Unidos son dos senadores por estado. Al ser una república federal, cada estado tiene leyes propias, un gobernador electo y una legislatura estatal”, recuerda.
“República Dominicana no es una república federal y los gobernadores son representantes del Poder Ejecutivo”, señala.
Espinal recuerda que República Dominicana también se ha fragmentado mucho con las divisiones políticas de las demarcaciones municipales. “Hay 158 municipios y 235 distritos municipales. Eso es innecesario”, dice.
Desde luego, su propuesta, encararía una nueva reforma a la Constitución. La Carta Magna, votada y proclamada por la Asamblea Nacional –integrada por senadores y diputados– el 13 de junio de 2015, plantea, en su Artículo 78 que el Senado de la República estará compuesto por un representante de cada provincia y uno del Distrito Nacional.
El Artículo 81 fija en 178 los diputados por circunscripción territorial en representación de todas las demarcaciones y “distribuidos en proporción a la densidad poblacional, sin que en ningún caso sean menos de dos los representantes por cada provincia”.
Además, manda a escoger 5 diputados nacionales por acumulación de votos, “preferentemente de partidos, alianzas o coaliciones que no hubiesen obtenido escaños y hayan alcanzado no menos de un uno por ciento (1%) de los votos válidos emitidos”, así como 7 en representación de la comunidad dominicana en el exterior.
Mientras, el Artículo 27 de la Constitución establece que República Dominicana “tendrá representantes ante los parlamentos internacionales respecto a los cuales haya suscrito acuerdos que le reconozcan su participación y representación”.
En Chile, en cambio, la Cámara de Diputados está integrada por 155 legisladores escogidos en 28 distritos electorales y el Senado 43, aunque aumentará a 50 en 2022, según la Biblioteca del Congreso Nacional de esa nación suramericana.
“Si algo se puede considerar en nuestra Constitución sobre el régimen congresual dominicano es que pudiera, si se quiere, reducirse el número de senadores, porque ya el número de diputados se ha limitado”, plantea Ramón Rogelio Genao, quien se desempeñó como diputado por 22 años (1994-2016) para retornar al Congreso a partir del próximo 16 de agosto como senador de la provincia La Vega.
“Hay quienes pueden considerar que todavía los diputados siguen siendo muy numerosos para la población dominicana, esa es una consideración”, dice Genao.
Naciones con más población que República Dominicana tienen un número más reducido de congresistas que el país, como Guatemala, que cuenta con 160, Perú (130), Ecuador (137), Bolivia (166) o Haití (149).
Al referirse a una posible reducción de los congresistas, el senador electo Genao aclara: “no es que estemos en favor o en contra de nada, pero nosotros sí somos parciales de la bicameralidad, en función de que tenemos un régimen presidencial. Para hablar de unicameral tendríamos que hablar de un cambio del sistema de gobierno al parlamentarismo, que es otra cosa”.
Genao entiende que los sistemas unicamerales son propios del parlamentarismo, no del presidencialista que opera en República Dominicana. “El sistema bicameral opera en los sistemas presidencialistas en función de que la cámara de diputados cuasi proporcional que va en proporción al ejercicio del Soberano y el Senado es una cámara no proporcional”, dice.
“El esquema bicameral que obliga a dos lecturas de un proyecto de ley para su aprobación en cada cámara y la intervención como una especie de tercera lectura del Ejecutivo, en la promulgación u observación, que es una modificación puntual en términos prácticos, hace que el sistema bicameral sea el apropiado para nuestra democracia”, dice Genao.
Un Congreso costoso
El Poder Legislativo tenía asignado, antes de la modificación presupuestaria aprobada tras la crisis sanitaria provocada por el covid-19, un total de RD$7,792.5 millones, un monto equivalente al 90.41% si se compara con los RD$8,619.3 millones asignados al Poder Judicial, un órgano que opera 588 tribunales en todo el país (297 de primera instancia, 215 de paz, 72 cortes y 4 en el pleno de la Suprema Corte), con un total de 770 jueces y 6,634 empleados en el área administrativa, según informó en marzo pasado su presidente, Luis Henry Molina.
El Presupuesto General 2020, que era, antes de su modificación, de un total de RD$861,074.4 millones, incluían el mayor monto para el Poder Ejecutivo: RD$830,881.4 millones (un 96.49% del total).
Mientras, a los llamados órganos constitucionales (Junta Central Electoral, Cámara de Cuentas, Tribunal Constitucional, Defensor del Pueblo y Tribunal Superior Electoral) se les asignó RD$13,781.1 millones.
El fracaso de las votaciones municipales de febrero del 16 de febrero, suspendida por alegados problemas técnicos y que, según había informado antes el presidente de la Junta Central Electoral (JCE), Julio César Castaños Guzmán, tenían un costo de unos RD$4,016 millones.
En cuanto al Poder Legislativo, de los RD$7,792.5 millones asignados, el 66.2% (RD$5,156.8 millones) se destinaron a la Cámara de Diputados.
A dicho hemiciclo, donde precisamente la segunda gestión de Medina que deberá concluir el próximo 16 de agosto, tenía más dificultades para que se aprobaran sus iniciativas, como quedó evidenciado en las declaratoria y prórroga de emergencia nacional por el covid-19, se sumaron los RD$300 millones.
Aunque se preguntó a varios congresistas oficialistas y opositores, incluyendo al presidente del hemiciclo, Radhamés Camacho, e incluso al Ministro de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD), Juan Ariel Jiménez, resultó imposible tener una explicación oficial sobre la razón por la que se asignaron RD$300 millones a los diputados.
El diputado Fidel Santana, del Frente Amplio, sugirió la idea de que los recursos podrían estar destinados al plan de jubilaciones que tiene la Cámara de Diputados.
Para reducir la representación congresual habría que modificar la Constitución, aunque sin incurrir en ese proceso República Dominicana podría ajustar a los legisladores a sus funciones de legislar y vigilar la aplicación de los leyes.
“Habría que hacer una reforma profunda a la Constitución y yo no veo que haya condiciones en este momento para hacer eso y sería muy difícil de lograr, porque las provincias tendrían que renunciar a una posición de representación política que se ha tenido toda la vida”, reflexiona Ángel Lockward.
Entiende que cuando se consignaron los diputados de ultramar en modificación a la Constitución de 2010, el país debió de reducir la desviación que hay en el Senado.
“Aquí, un partido con un 16% de los votos, matemáticamente, es posible que controle el Senado, que obtenga una mayoría cualificada del Senado y eso es una locura”, dice.
“Entonces, hay que proceder a una revisión que no se hizo en la Constitución de 2010. La Constitución de 2010 tiene muchas falencias. Por ejemplo, se crea una provincia de ultramar para elegir 7 diputados y no se elige a un senador de ultramar”.
“Yo creo que hay que hacer una revisión, pero no veo condiciones en este momento para hacer eso”, insiste Lockward.